中國財(cái)政科學(xué)研究院在職研究生邀請(qǐng)美國明尼蘇達(dá)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院副教授趙志榮做了題為“基礎(chǔ)設(shè)施投融資的W5受益分析框架”的學(xué)術(shù)報(bào)告。研究生部傅志華主任主持本次報(bào)告會(huì)。

　　趙教授表示，中國與美國都面臨著基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的一些難點(diǎn)問題，這些問題也引起了社會(huì)各界廣泛關(guān)注。第一，基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格高昂;第二，基礎(chǔ)設(shè)施投融資受益具有長期性;第三，基礎(chǔ)設(shè)施受益者是分散的諸多個(gè)體，但也有些人可能受益甚少或并不受益，因此，基礎(chǔ)設(shè)施的受益者本身具有非常典型的再分配的特點(diǎn);第四，基礎(chǔ)設(shè)施受益的預(yù)期有很多不確定性。

　　趙教授認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施投融資是一個(gè)非常重要的研究領(lǐng)域，并非單一學(xué)科的知識(shí)體系能解釋所有的問題，其中關(guān)注較多的是三大問題。一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的來龍去脈;二是基礎(chǔ)設(shè)施投融資的決策程序;三是基礎(chǔ)設(shè)施投資的效益分析 。

　　本次探討的重點(diǎn)是第一方面，即基礎(chǔ)設(shè)施資金籌措的“W5”受益分析框架�；�礎(chǔ)設(shè)施投融資的一個(gè)基本原則，是受益與設(shè)施的財(cái)政責(zé)任相匹配，通常匹配程度越高就效率越高，公平度越高。衡量設(shè)施受益需要從多維度出發(fā)，即“W5”，受益對(duì)象(Who),受益的范圍(Where),受益的時(shí)效(When to receive benefit), 回報(bào)機(jī)制(Which way to pay), 基礎(chǔ)設(shè)施的定價(jià)(What level)。

　　W1：受益對(duì)象決定基礎(chǔ)設(shè)施的公益程度�；�本的原則是，一般公益性越強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)由政府發(fā)揮越大的作用，公益性弱應(yīng)更多的讓市場(chǎng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。此外，有一些值得特別關(guān)注的問題。第一，不同基礎(chǔ)設(shè)施的公益程度相差較大。以高速公路為例，中國的高速公路主要依靠市場(chǎng)機(jī)制融資，用收費(fèi)償還;美國則高度依賴政府的財(cái)稅手段融資。但事實(shí)上，高速公路具有很強(qiáng)的公益性，從國際經(jīng)驗(yàn)看，美國、歐洲的很多國家也曾經(jīng)歷過高度依賴公路收費(fèi)，后逐漸改用政府稅收手段融資。第二，財(cái)稅手段和市場(chǎng)手段的使用因時(shí)因地而異。第三，兩種手段之間的邊界日趨模糊。第四，兩種手段的微調(diào)是政策的體現(xiàn)。

　　W2：受益范圍決定了政府責(zé)任的層級(jí)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為：財(cái)政分權(quán)有利于發(fā)揮地方積極性，財(cái)政集權(quán)有利于協(xié)調(diào)個(gè)體和區(qū)域不均等。新近研究熱點(diǎn)認(rèn)為：集中式或者分散式基礎(chǔ)設(shè)施各有優(yōu)劣，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，采用多層級(jí)的政策手段的協(xié)調(diào)。以美國高速公路網(wǎng)絡(luò)，大都會(huì)區(qū)的交通系統(tǒng)，海綿城市雨洪問題等為例，可以較為清晰的了解美國由哪級(jí)政府來承擔(dān)支出責(zé)任。

　　W3：受益時(shí)效影響投融資結(jié)構(gòu)的選擇。傳統(tǒng)的研究認(rèn)為，現(xiàn)有資金模式是保守謹(jǐn)慎的財(cái)務(wù)方式 ，但缺乏靈活性;債務(wù)融資模式適用于有長期受益的短期集中開支項(xiàng)目。新近研究的一個(gè)熱點(diǎn)是PPP多大程度上適合作為融資的手段。PPP可以緩解短期的資金緊缺，保留地方政府一定的債務(wù)空間;但可能成為政府隱形債務(wù)負(fù)擔(dān)。這里借用私人部門資本結(jié)構(gòu)的“啄序” 理論[1]分析公共部門的基礎(chǔ)設(shè)施融資。就地方政府來說，財(cái)稅資金、舉債、PPP等不同的資金模式各有利弊。從信息不對(duì)稱和代理成本理論視角分析，美國地方政府基礎(chǔ)設(shè)施融資優(yōu)序通常是自有財(cái)稅資金、舉債、PPP 。

　　W4：受益回報(bào)機(jī)制體現(xiàn)多種財(cái)稅手段的結(jié)合。一級(jí)政府采用使用者付費(fèi)還是財(cái)稅手段或是轉(zhuǎn)移支付對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施融資，需要考慮溢價(jià)歸公(Value Capture)因素�；�礎(chǔ)設(shè)施的改善會(huì)促使周邊土地價(jià)值的增長，房產(chǎn)開發(fā)機(jī)會(huì)的改善等等，由此獲得長期政策福利現(xiàn)金化的受益者應(yīng)以適當(dāng)?shù)男问交仞伾鐣?huì)。而在中國，北京、上海等大城市購買房產(chǎn)的業(yè)主因房價(jià)上漲獲得了相應(yīng)的福利，卻并未給社會(huì)相應(yīng)的回報(bào)，至少回報(bào)不足。溢價(jià)歸公有很多形式，除了國內(nèi)討論的房地產(chǎn)稅，還有很多形式。一是使用者付費(fèi)，誰使用誰付費(fèi)。二是財(cái)稅收入。很多情況下基礎(chǔ)設(shè)施的改善既為直接使用者帶來好處，也使其他人獲益，因此所有人都應(yīng)納稅或付費(fèi)(如前面提到的高速公路)。在使用者付費(fèi)和財(cái)稅收入之間的即為溢價(jià)歸公。簡要介紹3種溢價(jià)歸公的形式。特別征收(Special Assessment)。通常在一個(gè)特定的地理區(qū)域，或稱為特別評(píng)估區(qū)征收，特別征收的數(shù)額與受益形式有關(guān)。交通市政收費(fèi)(Transportation Utility Fees)�；�于Minneapolis的模擬，依據(jù)房地產(chǎn)稅比重、交通出行比重以及折衷方案測(cè)算的受益?zhèn)�人或群體應(yīng)回報(bào)的數(shù)額。三是捆綁開發(fā)(Joint Development)。國際上有很多成熟的經(jīng)驗(yàn)，中國也有很多創(chuàng)新，只是還未進(jìn)入主流的文獻(xiàn)。

　　W5：基礎(chǔ)設(shè)施定價(jià)是重要的治理工具�；�礎(chǔ)設(shè)施定價(jià)可以是融資工具，建成后的收費(fèi)用于償還前期的投資。定價(jià)需運(yùn)用科學(xué)的測(cè)算方法尋找最優(yōu)平衡點(diǎn)。設(shè)施定價(jià)可以是促進(jìn)效率的管理工具。有助于降低具有負(fù)外部效應(yīng)的行為;一定程度上按成本區(qū)分使用者群體;獲得設(shè)施的最大使用效率。設(shè)施定價(jià)也是社會(huì)公平的政策工具。

　　趙教授還就“特朗普總統(tǒng)上任后預(yù)算案的調(diào)整及未來基建計(jì)劃的落實(shí)，PPP的財(cái)政本質(zhì)，美國公共事務(wù)的研究對(duì)我國財(cái)政學(xué)科建設(shè)的借鑒意義，美國公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，美國地方政府融資渠道和運(yùn)營模式”等問題同與會(huì)研究人員展開熱烈的討論與交流。

　　傅志華主任最后總結(jié)，趙教授從5個(gè)角度對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的受益框架做了分析，歸納的非常清晰。基礎(chǔ)設(shè)施投融資問題是財(cái)科院一直以來跟蹤研究的一個(gè)重要領(lǐng)域，目前有多個(gè)團(tuán)隊(duì)仍持續(xù)關(guān)注這一問題。趙教授將美國和國內(nèi)的一些實(shí)踐中的問題對(duì)比解讀，對(duì)美國地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資的一些新做法、新探索，以及他所在的研究團(tuán)隊(duì)的研究成果和方向做了初步的介紹，有助于我們更進(jìn)一步理解政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資的選擇。這既是管理的問題，也是治理的問題，大家都受益匪淺。希望今后有更多的機(jī)會(huì)與趙教授及其團(tuán)隊(duì)進(jìn)行科研和教學(xué)的合作。